2021年3月30日在河北省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議上
省十三屆人大常委會第二十二次會議：
現(xiàn)就《唐山市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)條例》（以下簡稱《條例》）作說明如下：
一、制定《條例》的必要性
防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，是防范和化解區(qū)域風(fēng)險工作的重中之重。加強(qiáng)地方防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)綜合立法，填補(bǔ)國家立法空白，對于提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作法治化、規(guī)范化、現(xiàn)代化水平，預(yù)防和減少自然災(zāi)害的發(fā)生，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，保障人民生命財產(chǎn)安全，具有重大意義。
（一）制定《條例》是貫徹習(xí)近平總書記防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新思想新理念新要求的重要舉措。2016年7月28日，習(xí)近平總書記親臨唐山視察，稱贊唐山是一座英雄的城市，唐山人民是英雄的人民。總書記在唐山首次提出防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作“兩個堅持”、“三個轉(zhuǎn)變”的新思想新理念新要求，即：“堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變，全面提升全社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力”。以總書記防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新思想新理念新要求為根本遵循，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)立法，是唐山感恩總書記的親切關(guān)懷，增強(qiáng)“四個意識”、堅定““四個自信””、做到“兩個維護(hù)”的具體行動。
（二）制定《條例》是貫徹落實(shí)黨中央和省、市委防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)重大決策部署的必然要求。2017年7月中旬，中共中央辦公廳會同有關(guān)部門組成回訪組，就我省貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記2016年7月視察唐山時的重要講話及指示精神，開展防災(zāi)減災(zāi)綜合立法，編制實(shí)施綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等進(jìn)行回訪。7月16日，省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要批示精神切實(shí)做好防汛抗洪搶險救災(zāi)工作的緊急通知》中要求：“要完善法律法規(guī)，搞好防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)地方立法，實(shí)施綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，把防災(zāi)減災(zāi)工作納入法治化軌道”。7月17日，唐山市委召開常委（擴(kuò)大）會議，深入研究部署總書記視察唐山時關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作重要講話精神的具體措施，提出防災(zāi)減災(zāi)綜合立法由市人大常委會列入立法規(guī)劃。按照黨中央和省、市委的部署和要求，開展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)綜合立法工作，是地方立法機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。
（三）制定《條例》是全面總結(jié)唐山四十多年來防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作經(jīng)驗(yàn)做法的迫切需要。一直以來，唐山市委、市政府高度重視防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，領(lǐng)導(dǎo)全市人民開展了一系列抗災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建活動，積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，迫切需要將之以地方法規(guī)的形式上升為制度成果。2008年，唐山市政府出臺了《唐山市地震安全性評價和抗震設(shè)防管理辦法》，對規(guī)范建設(shè)工程的防震設(shè)防起到了重要作用。為防御和減輕地震災(zāi)害，保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全，2010年市人大常委會制定了《唐山市防震減災(zāi)管理條例》，2014年修訂為《唐山市防震減災(zāi)條例》。為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作重要指示精神，2019年唐山市委、市政府制定出臺了《關(guān)于深入落實(shí)習(xí)近平總書記指示進(jìn)一步高質(zhì)量做好防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的意見》，為防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)立法打下了堅實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。制定《條例》，積極穩(wěn)妥先行先試，有利于在國家專屬立法權(quán)外、國家尚未立法的領(lǐng)域發(fā)揮立法“試驗(yàn)田”作用。
（四）制定《條例》是破解當(dāng)前唐山防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中存在主要問題的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前唐山防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中存在的主要問題：一是各級人民政府及其有關(guān)部門的職責(zé)有待進(jìn)一步理順和明確，防災(zāi)減災(zāi)財力投入不夠到位，防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育不夠普及；二是自然災(zāi)害風(fēng)險防范理念尚未全面建立，重救災(zāi)輕減災(zāi)思想仍然存在，應(yīng)對各種自然災(zāi)害的協(xié)調(diào)管理機(jī)制尚不完善；三是基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作社會力量和市場機(jī)制作用尚未得到充分發(fā)揮；四是災(zāi)害信息共享和資源統(tǒng)籌能力還有不足，城鄉(xiāng)建筑和基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)防水平還有待提高。為解決防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作存在的現(xiàn)實(shí)問題，制定一部有針對性、操作性和創(chuàng)新性的綜合性地方法規(guī)，十分必要。
二、《條例》制定過程和依據(jù)
制定《條例》，市委高度重視和支持，市人大常委會積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，強(qiáng)力予以推進(jìn)?！稐l例》于2018年列為調(diào)研項目，2019年列為預(yù)備項目，2020列為正式項目。市政府及相關(guān)部門主動擔(dān)當(dāng)作為，調(diào)研起草、修改完善，有力促進(jìn)了《條例》的制定。2020年10月，市政府將《條例（草案）》提請市人大常委會審議，經(jīng)兩次會議審議，《條例（草案）》于12月28日獲市十五屆人大常委會第三十七次會議全票通過。
一是深入開展可行性調(diào)查研究。市人大常委會法工委按照市人大常委會黨組的安排部署，著重從開展防災(zāi)減災(zāi)綜合立法的背景、必要性、可行性以及我市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)組織體系、易發(fā)多發(fā)的自然災(zāi)害種類、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中存在的主要問題等方面進(jìn)行了深入調(diào)查研究，重點(diǎn)對立法依據(jù)、理論基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)、經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)、法律基礎(chǔ)等進(jìn)行全方面研究分析，向市委提交了開展防災(zāi)減災(zāi)綜合立法先期研究情況的報告，為《條例》的制定奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。
二是聘請專業(yè)團(tuán)隊參與法規(guī)起草。為確保立法質(zhì)量，充分發(fā)揮專家學(xué)者和智庫作用，市應(yīng)急管理局與第三方合作機(jī)構(gòu)――河北大學(xué)簽訂立法項目委托協(xié)議，聘請有關(guān)專家參與法規(guī)文本起草。河北大學(xué)立法調(diào)研組來唐山調(diào)研，圍繞立法框架以及目前我市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作職責(zé)劃分、災(zāi)害預(yù)防機(jī)制建設(shè)、監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)、基層應(yīng)急救援能力和隊伍建設(shè)、應(yīng)急物資儲備體系建設(shè)等17個方面與全市應(yīng)急管理系統(tǒng)以及市直有關(guān)部門進(jìn)行了溝通交流，并深入遵化市、樂亭縣以及豐南區(qū)等重點(diǎn)縣（市），圍繞10方面的課題進(jìn)行了座談，實(shí)地查看了村（居）災(zāi)害預(yù)警、宣傳教育、應(yīng)急演練以及物資儲備等情況，掌握了第一手材料。
三是廣泛征求社會各方面意見。法規(guī)文本起草完成后，市應(yīng)急管理局會同市司法局多次協(xié)調(diào)調(diào)度，完善修改，形成了征求意見稿，在中國唐山網(wǎng)站全文刊發(fā)，向社會征求意見，同時，印發(fā)各縣（市、區(qū)）政府和市政府相關(guān)部門廣泛征求意見。之后，市人大常委會法工委、市人大社會建設(shè)委員會、市司法局、市應(yīng)急管理局、河北大學(xué)立法項目團(tuán)隊集中辦公，對《條例（征求意見稿）》進(jìn)行了修改完善，形成《條例（草案）》。為了提高立法質(zhì)量，主動學(xué)習(xí)借鑒外地防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)管理工作經(jīng)驗(yàn)和立法經(jīng)驗(yàn)，前往四川省綿陽市、雅安市進(jìn)行了學(xué)習(xí)考察，并深入部分縣（市、區(qū)）召開座談會，聽取基層單位意見和建議。召集市工信、水利、財政、行政審批等部門對基本內(nèi)容和重點(diǎn)問題進(jìn)行了研討，對《條例（草案）》再次進(jìn)行了修改完善，確?！稐l例（草案）》更加符合實(shí)際。
四是發(fā)揮常委會組成人員和代表立法主體作用。《條例（草案）》先后提請?zhí)粕绞械谑鍖萌舜蟪Ｎ瘯谌螘h、第三十七次會議進(jìn)行了兩次審議。常委會組成人員認(rèn)真審議，提出了許多修改意見。會后，根據(jù)常委會審議意見對《條例（草案）》進(jìn)行認(rèn)真修改，并印發(fā)各縣（市、區(qū)）人大常委會、立法聯(lián)系點(diǎn)再次征求代表和社會各界意見，對反饋意見建議逐條研究，認(rèn)真吸收完善，發(fā)揚(yáng)了民主，凝聚了共識。
制定《條例》主要依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《自然災(zāi)害救助條例》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕35）、《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016―2020年）》以及《中華人民共和國防震減災(zāi)法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》《氣象災(zāi)害防御條例》《森林防火條例》《河北省突發(fā)事件應(yīng)對條例》等相關(guān)法律法規(guī)，參照和吸納了《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》《河北省自然災(zāi)害救助辦法》以及應(yīng)急管理部、河北省等有關(guān)文件精神，還學(xué)習(xí)借鑒了山東、廣東、貴州等地立法經(jīng)驗(yàn)。
三、需要說明的主要問題
《條例》共7章51條，主要內(nèi)容包括總則、預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)與處置、災(zāi)后救助與恢復(fù)重建、法律責(zé)任、附則，需要說明的主要問題為：
一是明確防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)立法基本原則?！稐l例》第三條明確“防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作貫徹以人民為中心的發(fā)展思想”，將習(xí)近平總書記2016年視察唐山時關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作“兩個堅持”、“三個轉(zhuǎn)變”的重要指示落實(shí)作為基本原則。
二是健全完善防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制。根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》，《條例》第四條明確“防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會力量廣泛參與的體制機(jī)制”，明確了各級人民政府防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)委員會和各自然災(zāi)害專項指揮機(jī)構(gòu)的職責(zé)，還特別規(guī)定了防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)委員會“域外重特大自然災(zāi)害的援助工作”職能，以便及時高效地“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)”開展對外援助工作。
三是著力構(gòu)建自然災(zāi)害風(fēng)險預(yù)防機(jī)制。落實(shí)習(xí)近平總書記“三個轉(zhuǎn)變”新理念，《條例》在第二章強(qiáng)化自然災(zāi)害風(fēng)險管理理念，規(guī)定了開展自然災(zāi)害普查、建立數(shù)據(jù)庫、進(jìn)行風(fēng)險評估、編制風(fēng)險區(qū)劃圖等內(nèi)容，還特別強(qiáng)調(diào)了老舊房屋改造、城市防澇、沿海風(fēng)暴潮防御能力的提升。貫徹習(xí)近平總書記2018年10月10日在中央財經(jīng)委員會第三次會議上關(guān)于大力提高我國自然災(zāi)害防治能力的講話精神，并借鑒《山東省自然災(zāi)害風(fēng)險防治辦法》，《條例》第十五條規(guī)定要加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險調(diào)查和重點(diǎn)隱患排查工程、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程、自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警信息化工程、自然災(zāi)害防治技術(shù)裝備現(xiàn)代化工程等10個自然災(zāi)害防御工程建設(shè)，提高自然災(zāi)害防御能力。
四是全面構(gòu)建自然災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備體系。充分的應(yīng)急準(zhǔn)備是成功應(yīng)對災(zāi)害的前提?！稐l例》在第二章明確了應(yīng)急預(yù)案的制定主體和修訂情形、應(yīng)急演練的主體、方式及周期。規(guī)定要分層次構(gòu)建綜合性、專業(yè)性和基層應(yīng)急救援隊伍體系，整合災(zāi)害信息員隊伍。規(guī)定了應(yīng)急物資管理平臺、儲備庫和儲備點(diǎn)的建設(shè)，鼓勵和引導(dǎo)村居、企事業(yè)單位及居民個人自儲。
五是健全自然災(zāi)害風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警制度。自然災(zāi)害的防范與應(yīng)對有賴于及時、準(zhǔn)確、全面、權(quán)威的信息?！稐l例》第三章著力加強(qiáng)自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警體系一體化建設(shè)，規(guī)定了建設(shè)全市統(tǒng)一的自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警信息平臺，統(tǒng)籌共享各類災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警信息；建立自然災(zāi)害風(fēng)險會商和預(yù)警信息發(fā)布制度，明確了預(yù)警信息內(nèi)容，細(xì)化了預(yù)警措施。
六是強(qiáng)化應(yīng)急響應(yīng)與處置措施。自然災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)與處置既要強(qiáng)化各級政府及其相關(guān)部門的職責(zé)，也需促進(jìn)社會力量的參與，形成合力?！稐l例》第四章規(guī)定了要建立健全搶險救災(zāi)應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制和應(yīng)急保障機(jī)制，并結(jié)合各類自然災(zāi)害應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化列舉了十項應(yīng)急處置措施；各級人民政府要建立新聞發(fā)布制度和輿情應(yīng)對機(jī)制，規(guī)定災(zāi)害發(fā)生后，及時通過召開新聞發(fā)布會、記者招待會等方式向社會通報情況，并根據(jù)輿情動向發(fā)布權(quán)威信息，回應(yīng)社會關(guān)切，提高社會輿情的引導(dǎo)能力。
七是健全災(zāi)后恢復(fù)與重建工作制度?？偨Y(jié)吸納國內(nèi)外救災(zāi)及災(zāi)后重建工作和管理經(jīng)驗(yàn)，《條例》第五章規(guī)定了應(yīng)急救助、過渡期救助和冬春救助措施，同時關(guān)注災(zāi)民心理恢復(fù)，規(guī)定了組織開展心理危機(jī)干預(yù)和心理援助等服務(wù)。明確了編制災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃、征求災(zāi)民意見的工作機(jī)制?！稐l例》第四十四條對“單位和個人參與自然災(zāi)害救助捐贈、志愿服務(wù)等活動”做了專門規(guī)定，進(jìn)一步明確了自然災(zāi)害救助款物和定向捐贈款物的使用規(guī)定。
